Pan y petróleo: el núcleo del debate de la reforma tributaria

Con la presentación oficial de la ponencia para que las plenarias de Senado y Cámara la debatan, la discusión se concentra en dos sectores. Se calcula que aumentará el recaudo en casi 20 billones en 2023

Vista de la refinería de Barrancabermeja de Ecopetrol, la más grande de Colombia.
Vista de la refinería de Barrancabermeja de Ecopetrol, la más grande de Colombia.Dennis Drenner (Bloomberg)

Los debates finales de las reformas tributarias de los últimos 20 años se solían hacer entre villancicos, natillas y decoración navideña. Por eso, es un logro que el Gobierno de Gustavo Petro tenga ya en las plenarias de Cámara y Senado su reforma tributaria, que presentó en su primer día de administración como señal de que la ha priorizado entre la batería de reformas que anuncia desde la campaña. Además, ha logrado que la apoyen las mayorías legislativas que conforman las bancadas declaradas como de Gobierno y que, por eso, su aprobación sea inminente. Sin embargo, con el texto de la ponencia que tienen listo para debatir las plenarias, dos puntos siguen en discusión: el nuevo impuesto a los alimentos ultraprocesados y el alza de las cargas tributarias al carbón y, sobre todo, al petróleo. O, como señalan los titulares de esta semana, en el pan y el petróleo.

Otros puntos de discusión quedaron atrás. La idea de gravar las pensionas de más de 10 millones de pesos, un beneficio que recibe una minoría privilegiada de las personas en edad de jubilación, salió de la ponencia actual tras fuertes ataques de bancadas tradicionales y aliadas de Petro, especialmente la de los conservadores. El Gobierno cedió así en uno de los puntos más debatidos de su propuesta, y también en uno de los que más fortalecía su mensaje de haber propuesto una reforma que impulsaba la equidad. Lo hizo porque esa decisión cristaliza el acuerdo político que asegura que la reforma salga adelante en el Congreso.

También cedió el Gobierno en eliminar todos los tratamientos especiales del impuesto de renta. Regresaron, por ejemplo, los beneficios para la construcción de las viviendas de interés social; los que ayudan a sectores culturales como la industria del libro o la del cine; la forma de calcular el valor de las acciones de sociedades que no estén en bolsa (la enorme mayoría) para no desincentivar la inversión en ellas; o el descuento por donaciones a entidades sin ánimo sin límite máximo. Varios de esos puntos habían producido discusiones entre congresistas o debate público en algunos medios o en redes sociales. Al eliminarlos, el ruido se fue centrando en los alimentos y el petróleo.

En los alimentos, desde el Gobierno de Juan Manuel Santos la discusión se había dado alrededor del impuesto a las gaseosas o a las bebidas azucaradas. En 2016 un comité de expertos comisionado por el Gobierno colombiano y la Organización Mundial de la Salud coincidieron en pedir una tasa del 20% sobre esas bebidas. A fines de ese año Santos presentó una reforma que incluía ese impuesto, que finalmente se hundió en el Congreso por la fuerza sumada de la oposición uribista y el lobby de las productoras de esas bebidas.

Como Iván Duque se opone a ese impuesto, que criticó una y otra vez como senador en 2016, ninguna de las tributarias que propuso su Gobierno lo incluían, a pesar de los esfuerzos de varias organizaciones de la sociedad civil, como Red Papaz. Esta vez el Gobierno lo incluyó y Postobón y Coca-Cola no lograron que el Congreso lo eliminara. Pero desde hace tres semanas lograron una victoria menos visible con una manera de evitar la mayor parte de su cobro. El Gobierno y los congresistas ajustaron la reforma para cobrarlo desde un nivel de azúcar más alto, que no afecta a varias de sus marcas más vendidas.

Con las bebidas gravadas y sin debate, la discusión se concentró en otros alimentos que enfrentan nuevos impuestos, los ultraprocesados. Tendrían un impuesto del 10% en 2023, 15% en 2024 y 20% en 2025. Son, según la ponencia, aquellos en los que el proceso industrial les agrega azúcar, sal o grasas, y que tiene más de 300 miligramos de sodio por cada 100 gramos, o en el que el 10% o más de sus calorías provienen de azúcares libres o grasas saturadas. Ese trabalenguas nutricional ha aterrizado en un debate sobre alimentos que muchos colombianos consumen todos los días, como el yogur, la pasta o los ponqués. O el pan.

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“Adiós al pan de $200 que pasaría a costar hasta $800 gracias a la reforma tributaria” titula Revista Semana. “¿Subirá el precio del pan con la reforma tributaria?” se pregunta, de forma retórica, Noticias RCN. “Aliste el bolsillo: el pan pasaría de $400 a un ‘aterrador’ precio en muy poco tiempo”, picaba la curiosidad (o jugaba con Halloween) RCN Radio. El pan, claro, no subiría el 400% por la reforma. Pero el industrial sí subirá más, más de lo que ya ha venido subiendo porque el trigo que se usa en Colombia es importado, hay escasez global y el peso no ha parado su devaluación. Por eso, este es uno de los puntos de debate que siguen abierto.

El otro punto, menos cotidiano para millones de colombianos pero de gran sensibilidad macroeconómica, son los hidrocarburos. Desde el proyecto original, el sector extractivo ha sido el que más aportaría al recaudo y, aunque en el proceso la reforma ha cedido un poco, ese eje se mantiene. En la ponencia quedan dos grandes cambios, de compleja explicación técnica pero que tienen como efecto incrementar su contribución al Estado.

Una de las novedades es que la extracción de petróleo y carbón pagaría una sobretasa del impuesto de renta, con un monto que depende del precio de cada materia prima. El carbón pagaría 5% adicional cuando el precio promedio del año sea de entre el 45% y el 60% del promedio de los 10 años anteriores, y 10% cuando sea del 60% o más. Es decir, a menos de que el precio esté muy por debajo del promedio de los últimos 10 años, las carboneras pagarían el 45% de impuesto de renta, y no el 35% como la generalidad de las empresas. Las petroleras pagarían todavía más, hasta el 50%. Su sobretasa sería del 5% cuando el precio promedio del año sea del 30 al 45% del promedio de los 10 años anteriores, del 10% cuando sea del 45% al 60% y del 15% cuando sea más alto.

La segunda novedad es que esas empresas no podrían incluir en el cálculo de la renta lo que le pagan al Estado como regalías, es decir, como precio por el carbón y el petróleo que extraen (en Colombia lo que está en el subsuelo es de la Nación). Eso es una regla especial, pues normalmente cualquier compañía calcula su impuesto de renta con una cálculo en el, simplificando, toma sus ingresos y les resta todo lo que paga para llegar a ellos, desde el precio de su materia prima hasta lo que gasta en publicidad o servicios públicos.

Esas propuestas, sumadas, han despertado grandes críticas. Este martes Fedesarrollo, un reputado centro de pensamiento económico, presentó el resultado de un estudio que muestra que con ellas y otros cambios generales, las petroleras pasarían de pagar el del 36% al 70,3% de sus utilidades. El problema, como explica el director del centro, Luis Fernando Mejía, es que eso desincentivaría la inversión en el sector, llevaría a Colombia a extraer menos petróleo y al final produciría menos impuestos para el Estado. El impacto podría ser grande. La propuesta de Fedesarrollo es imponer una sobretasa fija del 5% al sector, igual a la que lleva el proyecto de reforma fiscal para el sector financiero y que no ha sido objeto de mayor oposición ni debate.

EL efecto de sobrecargar los impuestos en el sector petrolero es mayor porque sigue en vilo la decisión del Gobierno de permitir, o no, nuevos contratos de exploración y exploración petrolera, en el marco del debate sobre la transición energética. A ese punto se suma el de la búsqueda de estabilidad fiscal, que la existencia misma de una reforma tributaria que busca recaudar alrededor del 1,2% del PIB y las declaraciones del ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, señalan como una prioridad para el Gobierno. Pero las decisiones sobre el petróleo dejan en duda esa importancia.

El Comité Autónomo de la Regla Fiscal, un grupo de economistas expertos que revisan año a año si el Gobierno mantiene la ortodoxia fiscal, prendió las alarmas este lunes. Lo hizo por el sector petrolero en concreto que, como recordó en un pronunciamiento público, “son la principal fuente de oferta de divisas, cerca del 40% de las exportaciones y del 20% de la inversión extranjera directa; y representan entre el 10 y 20% de los ingresos del Gobierno Nacional Central.” El Comité explica el riesgo así: “es importante que la política de hidrocarburos y la transición energética tengan en cuenta de manera clara y creíble la capacidad de la economía y del gobierno de reemplazar dichos recursos de forma permanente y en los plazos que ello requiera. La alta dependencia de estas transferencias para la Nación hace que una política que suspenda la actividad o desincentive la inversión en el sector represente un riesgo elevado para la sostenibilidad fiscal y cambiaria del país con efectos adversos sobre el desarrollo y el crecimiento económico”.

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