El dilema de Latinoamérica: subir impuestos o el abismo de la deuda

La pandemia ha hundido las arcas del bloque. ¿Cómo pagar los platos rotos? Los especialistas aconsejan reformas tributarias. Los políticos las temen. Colombia ha intentado una y ahora está en llamas. México prepara la suya para el año que viene ¿Qué hacer?

Marcha en Bogotá contra la reforma tributaria impulsada por el presidente de Colombia, Iván Duque, el pasado 28 de abril.
Marcha en Bogotá contra la reforma tributaria impulsada por el presidente de Colombia, Iván Duque, el pasado 28 de abril.RAUL ARBOLEDA (AFP)

Una pregunta resuena estos días con estruendo en las principales capitales de América Latina y del mundo: ¿cómo paliar el desaguisado en las cuentas públicas? Con los tipos de interés por los suelos y los mercados de deuda chapoteando aún en liquidez, no ha sido difícil para la mayoría de Gobiernos del bloque financiar el grueso de los planes de contingencia que han evitado que la crisis derivase en una depresión como la de los años treinta del siglo pasado. Pero con lo peor de la pandemia —parece— ya en el retrovisor, la recesión en sus estertores y el mundo avistando la luz al final del túnel, empieza a ser el momento de cuadrar unos números descompuestos por el virus.

La subida de los precios de las materias primas abre una inesperada ventana de optimismo, pero la recuperación económica será una de las más lentas del mundo, a gran distancia del resto de países emergentes. Y el bloque saldrá de la pandemia, además, con más déficit y más deuda pública de lo nunca imaginado: ya ronda el 80%, no tan lejos de los países ricos. Si antes de 2020 ya era importante buscar nuevas fuentes de financiación de los erarios, tras el huracán de la covid-19 es imperativo.

El punto de partida: a la zaga en recaudación

El virus ha terminado de trastocar el siempre difícil equilibrio entre ingresos y gastos públicos en la región, pero los problemas venían de atrás. Especialmente en el primer flanco: la recaudación media no llega aún al 23% del PIB en América Latina y el Caribe, lejos —muy lejos— del 34% del promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el club que reúne a las economías avanzadas.

Las sucesivas rondas de subidas de impuestos acometidas la década pasada en varios países latinoamericanos de primera línea, como México o Colombia, han aumentado la recaudación en siete puntos porcentuales la recaudación desde 1990 y han suturado parcialmente esa brecha. Pero aún queda mucho trabajo por hacer para incrementar los ingresos de unos Estados mucho más pequeños de lo que cabría esperar para su nivel de renta per cápita.

La crisis, Biden y el FMI: una triple ventana de oportunidad

Los anglosajones utilizan el término momentum para referirse al impulso, casi siempre etéreo y difuso, que recibe una idea en un punto determinado del tiempo. Y ese momentum rema hoy a favor de Estados fuertes e impuestos altos tras cerca de tres décadas de achicamiento del sector público promocionadas por la hegemonía global del reaganismo y el thatcherismo. Por un lado, la crisis desatada por los confinamientos ha demostrado la importancia del Estado cuando el castillo de naipes económico se viene abajo. En todas sus vertientes: como sostén de los trabajadores informales y las familias en problemas, y como apoyo de último recurso para las empresas que ven cómo sus ingresos se evaporan de la noche a la mañana.

“Ha quedado muy claro el papel preponderante del Estado durante la crisis, y una de las grandes lecciones que nos deja es que los países que han podido responder mejor han sido aquellos con mayor capacidad de recaudación y un mejor sistema de protección social”, dibuja Néstor Castañeda, profesor de Economía Política de América Latina en el University College de Londres. “Estamos ante una posibilidad única de vincular las reformas fiscales a todo lo que el sector público ha hecho y sigue haciendo durante la crisis”, opina Diego Sánchez-Ancochea, de Oxford. “Pero el descontento social en la región es tal que va a exigir redoblar la labor de pedagogía política”.

¿Cómo devolverle a lo público los servicios prestados? Ahí llega el segundo viento de cola. El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha mostrado su cara más social, abogando sin remilgos por que el grueso de la factura recaiga sobre las rentas altas y las empresas más rentables. Si la región siguió durante décadas y a pies juntillas las recetas que manaban del consenso de Washington, ¿no debería ahora atender sus reclamos?

El tercero viene de la Casa Blanca. A sus 78 años, Joe Biden ha llegado a la presidencia de Estados Unidos con más ganas de rock and roll de las que nadie pudo intuir. Sobre todo, en lo económico: tras vestirse de Roosevelt con billonarios planes de estímulo, el demócrata ha emprendido ahora una auténtica cruzada fiscal con la que pretende restituir el músculo de lo público y que pasa por subidas de impuestos a las empresas y a los más ricos. “En algún momento ese nuevo consenso en torno al papel del Estado llegará a las élites y a los círculos de decisión en América Latina”, atisba Castañeda. “Aunque no sé qué tan pronto: las élites tecnocráticas aún están educadas en una escuela anterior y no son especialmente flexibles a la hora de cambiar de ideas”.

Quizá, refrenda Sebastián Nieto Parra, jefe de la OCDE para América Latina y el Caribe, “nunca antes ha habido tantos vientos de cola externos, especialmente tras la subida de impuestos de Biden. Es el momento propicio para aprovechar esos mensajes en la región. Pero, para poder hacerlo, también es más importante que nunca el arte de comunicar”.

Los astros se han alineado, y esta combinación única de factores ha abierto un espacio único. “Pero la clave, y lo difícil ahora, es poder aprovecharlo”, desliza José Antonio Ocampo, exjefe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y hoy profesor de la Universidad de Columbia. Cree, sin embargo, que Colombia terminará haciendo una reforma mucho más progresiva de la planteada inicialmente. Y que Argentina o Chile, entre otros, acabarán discurriendo por la misma senda. La pandemia, zanja Juan Carlos Moreno Brid, de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), “era la oportunidad para que las clases altas de la región viesen que la salud del más rico depende también de la de más pobre”. Con todo, no se muestra especialmente optimista con una próxima subida de impuestos: “Hasta ahora apenas he visto movimiento”.

Colombia: una síntesis de las dificultades

Colombia ha sido el primer país latinoamericano en lanzarse a subir tributos, y su experiencia no invita precisamente al optimismo. La contestación social ha obligado a Iván Duque a dejar caer su propuesta inicial, que pasaba —entre otras cosas— por gravar con un IVA del 19% los servicios públicos en la mitad superior en el sistema colombiano y por obligar a pagar impuestos a todos los trabajadores que ganan 700 dólares mensuales o más. Así, Bogotá se proponía recaudar el equivalente al 2% del PIB en una serie de nuevos impuestos para aliviar las presiones de deuda y preservar la calificación crediticia, hoy en el alero.

El Gobierno colombiano se esforzó por subrayar los componentes sociales de la reforma, que contemplaba también que el Ingreso Solidario creado para mitigar la pandemia se convirtiera en una renta básica permanente, que entregaría el equivalente a entre 20 y 150 dólares por hogar. La propuesta recibió un amplio respaldo entre analistas y académicos, que la veían necesaria. Pero nada de eso bastó: se estrelló con una masiva movilización en las calles que obligó a dar marcha atrás.

“Era optimista al observar que se empezaban a mover las cosas en Colombia y soy muy pesimista al ver cómo ha salido todo”, resume Sánchez-Ancochea. Una opinión compartida por un buen número de economistas dentro y fuera del país andino. “Es un buen ejemplo de que una reforma que tenía cosas interesantes puede acabar siendo un desastre si a la vez no elimina beneficios tributarios a empresas y a los más ricos”, agrega Ocampo.

Manifestantes protestan durante el paro nacional contra la reforma tributaria el 29 de abril de 2021, en Bogotá, Colombia.
Manifestantes protestan durante el paro nacional contra la reforma tributaria el 29 de abril de 2021, en Bogotá, Colombia.Ivan Valencia

Las calificadoras, al acecho

Las agencias de calificación de riesgos salieron trasquiladas tras la crisis financiera de 2008, que no supieron ver. Pero una década larga después, su poder a la hora de decidir qué países o empresas merecen o no la suficiente confianza para que los inversores depositen en ella sus ahorros permanece prácticamente intacto. Sus avisos, en fin, siguen provocando terremotos. Y su última ronda de alertas destilan un intenso aroma de preocupación sobre la salud de los erarios latinoamericanos.

La última lleva la rúbrica de Fitch, que hace solo tres semanas advertía de que, sin reformas profundas que amplíen la recaudación —sin rodeos: subidas de impuestos—, el regreso del crecimiento económico no bastará para reparar las finanzas públicas del bloque. “Para estabilizar y, eventualmente, reducir la carga de deuda pública se requieren medidas estructurales y no solo mejoras cíclicas”, escribían sus analistas. Con un buen número de países del bloque a un paso del bono basura, las reformas fiscales también son imperativas a ojos de los S&P, Moody’s, Fitch y compañía.

“Los rating te van dictando la pauta; y sin reformas fiscales podrían empeorar aún más”, profundiza José Pérez Gorozpe, jefe de análisis para mercados emergentes de otra de las grandes, S&P, que pone la lupa sobre tres países: Brasil —”que ha llevado a cabo el mayor estímulo fiscal de la región y donde ya veíamos debilidades antes de la crisis”—, Colombia —”donde, como hemos visto, no es tan fácil implementar una reforma fiscal”— y México —”donde cada vez es más claro que se necesita una mayor recaudación”—.

Brasil, de largo la nación más poblada del bloque y también la más golpeada por la crisis sanitaria, debate una reforma tributaria desde mucho antes de que la covid-19 arrasase con todo. Jair Bolsonaro esperaba tenerla en marcha el año pasado, pero el virus dio un giro radical en sus prioridades. “Su indefinición perjudica la tramitación de la reforma”, explica Felipe Salto, economista de la Institución Fiscal Independiente (IFI). La siempre turbulenta arena política brasileña tampoco ayuda: el presidente tiene abierta una investigación por su posible responsabilidad en la gestión de la pandemia y su ambición de presentarse a la reelección el año que viene dejan poco espacio para maniobras impopulares. Y subir impuestos sin duda lo es. Por si fuera poco, el ministro de Economía, el ultraliberal Paulo Guedes estira la cuerda para hacer todo lo contrario de lo que piden las cuentas públicas: eliminar exenciones en vez de proponer tributos más altos.

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Andrés Manuel López Obrador está en las antípodas ideológicas de Bolsonaro, pero en la segunda potencia regional el debate sobre la reforma fiscal también navega en la indefinición. La economía mexicana se desplomó un 8,5% el año pasado, la mayor caída desde la Gran Depresión, y las previsiones oficiales apuntan a una remontada que ronda el 5% en este 2021. Sin embargo, en el primer trimestre el crecimiento fue mínimo —tan solo un 0,4%— y las pensiones y el rescate de la petrolera estatal Pemex multiplican las salidas de dinero público.

Con estas premisas, el presidente, que se había negado en repetidas ocasiones a abrir ese melón, ya ha asumido que después de las elecciones intermedias de junio tendrá que tomar cartas en el asunto. Lo que aún se desconoce, por el momento, es el alance del nuevo marco legal. “Sí, se requiere una reforma fiscal en esta materia”, reconoció recientemente López Obrador en referencia a la recomposición de las finanzas de las diferentes regiones mexicanas. Su secretario de Hacienda, Arturo Herrera, lleva meses tratando de convencer al mandatario, pero este mantiene su negativa a subir impuestos, especialmente los que gravan los combustibles, para evitar futuros gasolinazos.

Un sistema fiscal que no cierra la desigualdad

América Latina llegó a la pandemia con la vitola de ser la región más desigual del mundo, y la crisis ha empeorado aún más las cosas: mientras la pobreza extrema se ha disparado hasta máximos de dos décadas —a pesar de los cuantiosos salvavidas sociales lanzados por los Gobiernos—, los ricos —cuyas fortunas dependen del devenir de unas Bolsas que ya han regresado a niveles precrisis— apenas han visto erosionado su patrimonio.

Pero hay algo aún más preocupante, por su carácter estructural: según los datos de la OCDE, los impuestos y las transferencias sociales apenas reducen en tres puntos porcentuales el coeficiente de Gini —la medida más popular de la inequidad—, frente a los más de 15 puntos de la media de la Unión Europea. En plata: la fiscalidad apenas corrige el rumbo.

Una mujer empuja un carrito en una calle de Buenos Aires durante el confinamiento de julio pasado.
Una mujer empuja un carrito en una calle de Buenos Aires durante el confinamiento de julio pasado.Marcelo Endelli (Getty Images)

“No pueden ser las clases medias y bajas las que paguen la cuenta, menos aún en este momento. Venimos de una gran concentración del ingreso y de la riqueza en el top, y habría que buscar una contribución por parte de los más ricos: de una vez o de manera permanente”, opina Nora Lustig, profesora de la Universidad de Tulane, presidenta emérita de la Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (Lacea) y una de las economistas más preeminentes de la región. “Es una gran oportunidad, pero no será fácil aprovecharla: estos sectores tienen muchas maneras de minimizar su carga fiscal gracias a la movilidad del capital”. En la misma línea, Martín Rama, economista jefe del Banco Mundial para la región, ve un “choque” de difícil solución “entre lo ideal y lo posible”.

“El debate debe girar, claramente, en torno a quién va a pagar la factura de la crisis”, apunta Castañeda. “Hay que verlo en clave de representación: quien tenga una mejor posición en el mercado electoral le va a transferir la factura a los otros grupos. Y soy pesimista, porque en países como Chile, Brasil, Colombia o México los empresarios están muy bien organizados, tienen mucha influencia en el proceso de toma de decisiones y en absoluto parecen dispuestos a asumir su cuota”.

El lastre del discurso antiimpuestos

Además de ser la región más desigual del mundo —o quizá precisamente por eso—, América Latina también es la que tiene una proporción mayor de riqueza en paraísos fiscales. Según un estudio del Boston Consulting Group, más de las tres cuartas partes de los grandes patrimonios estaban depositadas en jurisdicciones offshore, el cuádruple que en Europa Occidental y —atención— 27 veces más que en EE UU y Canadá. Aunque los datos datan de cuatro años atrás, nada invita a pensar que la foto fija de este auténtico sumidero de recursos haya cambiado mucho desde entonces.

“Las reformas fiscales siempre son difíciles”, admite Sánchez-Ancochea, también autor del libro Los costes de la desigualdad en América Latina. Lecciones y advertencias para el resto del mundo (Bloomsbury Publishing, aún no traducido al español). “Pero lo son aún más si, como ocurre en muchos países de la región, las élites controlan el debate público y consiguen que cale la idea de que expandir lo público solo aumenta la corrupción. Ese discurso antiestado y antiimpuestos ha calado en toda la región”, critica.

Argentina, ¿un faro para hacer pagar a los ricos?

Solo un país latinoamericano se ha lanzado por ahora al ruedo de los impuestos de solidaridad sobre las grandes fortunas para hacerles pagar una parte sustancial de la carga fiscal que ha traído consigo la crisis: Argentina. En diciembre pasado, con carácter supuestamente extraordinario y sin previsión de continuidad en próximos ejercicios, el Gobierno de Alberto Fernández puso en marcha por ley un impuesto sobre unas 12.000 personas que declararon un patrimonio superior a dos millones de dólares. Lo recaudado, unos 3.000 millones de dólares, se debe emplear íntegramente en combatir la pandemia. “Es un movimiento muy interesante y hay muchos países de la región observando esa experiencia para ver qué tal resulta. Si hay un momento en el que hay una justificación clara para hacerlo es este”, apunta Castañeda.

Con todo, la adhesión de las fortunas argentinas al impuesto no fue de buen grado: 220 contribuyentes no cumplieron con la ley y llevaron a la justicia un gravamen que, dicen, es confiscatorio y una amenaza a la propiedad privada. Y el erario, entre tanto, espera una ola de demandas entre los que sí pagaron: es habitual entre los contribuyentes cumplir de primeras para evitar multas y luego pedir la devolución por considerarlo ilegítimo. Este tipo de procesos suelen terminar en la Corte Suprema, en un trámite que demora hasta una década.

Contra el reloj: 12 meses clave

Lo que ocurra en el próximo año será esencial en la definición de los nuevos marcos tributarios regionales. Primero, porque la necesidad de reequilibrar las cuentas públicas es más acuciante que nunca: todas las fuentes consultadas apuntan a la conveniencia de hacerlo antes de que la Reserva Federal empiece a normalizar su política monetaria, un derrotero que antes o después desembocará en una subida de los tipos de interés. Con el taper tantrum de 2013 aún en la retina, a nadie se le escapa en qué se traduciría esto en América Latina: los inversores tensarían la cuerda, exigiendo un interés mayor por su dinero y poniendo en aprietos a los erarios. Ante esta tesitura, el objetivo no puede ser otro que aprovechar la calma chicha y la liquidez en los mercados para hacer los deberes antes de que lleguen curvas. Porque llegarán.

“Hoy el déficit parece manejable porque las tasas de interés siguen siendo muy bajas”, sostiene Rama, “pero si suben el servicio de la deuda va a complicar las cosas. La prioridad es evitar que la situación fiscal actual se convierta en una crisis; hay que hacer algo antes de que llegue ese momento”. “La posibilidad de que, a partir de 2022, el debate gire en torno a la austeridad y no en torno a todo lo bueno que ha hecho el sector público durante la pandemia es muy grande”, zanja Sánchez-Ancochea. El momento es ahora.

Con información de Enric González (Buenos Aires), Carla Jiménez (São Paulo), Francesco Manetto (Ciudad de México) y Santiago Torrado (Bogotá).

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Sobre la firma

Es redactor de la sección de Economía de EL PAÍS. Ha trabajado en las delegaciones del diario en Bruselas y Ciudad de México. Estudió la doble licenciatura de Economía y Periodismo en la Universidad Carlos III, y el Máster de Periodismo de EL PAÍS y la Universidad Autónoma de Madrid.

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